独家|地方政府投融资活动的存在问题、管理体系和建议

发表自话题：债务投资的缺点

原标题：独家|地方政府投融资活动的存在问题、管理体系和建议

来源：现代咨询（原创）

作者：丁伯康

一、当前地方政府投融资活动存在的问题

（一）缺乏完整的法律保障体系

1、地方政府投融资管理立法滞后

近年来，各地政府为了大力推进地方经济发展和城镇化建设，纷纷加大项目投资力度，从城乡基础设施、传统产业到新兴产业，可以说遍地开花。这些工程项目的开工建设，需要巨大的资金投入，也带来不少地方不顾本地发展实际，千方百计招商引资、筹资融资。政府投融资平台数目繁多；筹资渠道缺乏规范性和透明性；政府投资决策随意性强，建设项目论证不充分等，造成地方政府债务负担沉重，政府投资效率低下。究其原因，还是地方政府缺乏在投融资管理体制和制度的约束。甚至有些地方对政府投融资行为，没有任何成文的法律法规和具有约束力的管理文件，地方政府投融资管理立法工作明显滞后于地方投融资活动开展的实际。

目前，我国地方政府投融资方面的立法还停留在1978年的立法阶段。关于地方政府投资方面的立法，还停留在2004年国务院颁发的《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）；2009年5月1日起施行的《中华人民共和国企业国有资产法》和2009年国务院批转发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》（国发〔2009〕26号）三个法条的制定上。

2、地方政府投融资平台建设不规范

地方政府投融资平台，根据国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）的解释，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。包括城建投资公司、交通投资公司、水务投资公司、新区建设开发公司等各种类型、通过划拨土地、注入资金、设备和房产等国有资产组建而成的资产与现金流达到融资标准的公司。往往这类公司的资产质量不高，盈利能力和现金流状况较差，需要地方政府通过一定的财政支持方式，如补贴收入、贴息、回购等形式和手段，才能维持适当的资产负债水平和持续的融资能力。从而将融入的资金投入到市政建设、公用事业等项目之中去，以完成一定的地方经济社会发展的目标和任务。

目前这类公司本身的运营和监管都存在问题，有的一个县就有五六个投融资平台公司。由于这样的公司数量众多，大小不一，造成资产质量和运作水平参差不齐，具有明显的不规范性和行业非自律性。

3、地方政府融资的随意性强

近几年来，全国各地城市化建设速度加快，资金需求量也异常增加。截至2017年底，全国已有10000多家地方政府投融资平台，负债规模已经达到约27万亿。在这10000多家平台企业中，70％以上为县区级政府投融资平台公司。

就像投融资平台的肆意疯长一样，地方政府的融资随意性也是愈演愈烈。由于缺乏“借、用、管、还”一体化的政府融资监管体制，地方政府如何借钱、如何花钱、投资效率如何等，根本无法监管。地方政府融资规模的飞速增长，不仅加大了地方政府的债务负担，增大了银行业的经营风险，也形成了地方政府未来长期的偿还压力。因此，地方政府投融资平台已经成为需要特别关注的、金融市场最为活跃的负债主体，而伴随它的是银行业债务风险的急剧增加。

（二）缺乏行之有效的监督机制

1、法律监督机制滞后

长期以来，我国缺乏一套行之有效的、规范化的地方政府投融资管理制度，同时也缺乏一套严格、规范的监督机制和监督法律。直到2009年初，中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出了对地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具以及配套资金融资渠道的监督检查。2010年19号文为标志的一系列清理、规范和整顿地方投融资平台的相关政策规定陆续出台，才使平台企业的融资受到了不同程度的约束。

2、社会公众监督缺失

在地方政府投融资过程中，一直由政府承担着主导的角色。现有的投融资管理体系、管理制度以及融资平台建设，无一不是由政府主导的。虽然不少地方的政府部门，力求在项目规划、包括项目实施过程，渴望提高公众的参与度，但是结果是，政府投资项目实施过程，还是鲜见公众和居民的身影，缺乏公众的参与。公众听证会仅仅局限于价格调整、税率变动等领域，故而一直以来我国地方政府投融资项目和工程建设都是政府内部操作，窄口径招投标，透明度和公众参与度不高，缺乏公众参与的体制、机制和阳光的项目报告制度。

3、投融资行为存在权力寻租现象

在阳光的公众参与机制和项目定期报告制度缺失的情况下，加之项目运行非透明化，政府独家融资、独家施工、独家监理和验收，在排挤了公众参与的同时，也挤占了公众监督和法律监督的空间，造成政府越位与公众缺位并存，使得一些投资巨大的重点工程及项目的安全性和效率性大大降低，缺乏必要监督的项目投融资势必存在权力寻租和商业腐败，人为增大了融资成本和投资成本，降低了融资效率和投资效率，也增加了相关交易成本和费用，最重要的是容易产生新的政府债务负担和银行的呆账坏账。

（三）投融资运作效率偏低

1、高成本，降低了政府投资效率

地方政府在搭建投融资平台，推进城镇基础设施建设过程中，普遍面临着资本金不足的困扰。因此，大多数地方政府投融资平台，通过各种“变通”来补充资本金，增加资金来源和项目补给。例如，有的通过委托银行发行理财产品来补充资本金，有的占用项目贷款，也有的通过高估实物出资或出具虚假注册资金证明等虚假出资，有的挤占和挪用年度预算资金，有的违规使用年度财政暂存款和年度预算结余，还有的以股东借款的形式向其他的投融资平台借款，在资金紧缺时，有的甚至向地下钱庄拆解高利贷。这些资金筹集的做法，在一定程度上抬高了资金供给的门槛，增加了资金融通的成本，扭曲了资本要素的正常合理流动，也增加了资本交易费用，降低了工程和项目建设的效率和效益。

2、无序融资，造成微观效率和宏观效率损失

一是某些地区包括一些发达地区，地方政府投资项目和工程建设，主要是出于政绩考核的需要，大搞业绩工程和形象工程。在没有进行充分的科研论证下匆忙上马，投资缺乏科学依据，项目的决策主要靠领导拍脑门、拍胸脯，至于投资领域正确与否、项目成活率高低并不关注。二是从宏观层面讲，地方政府大规模融资，短时间内聚集了大量流动货币，降低了有效货币供给量，直接制约了宏观货币政策的调整空间。2008-2011年，地方政府投融资平台将高速增长的大量信贷投放到一些大型中长期建设项目中，商业银行借款规模大，占用周期长，这样就对未来年度信贷投放造成挤占，也使得一些工程后劲不足，沦为“烂尾工程”和“半吊子工程”。

（四）政府投融资管理体制缺失

1、投融资管理简单粗放

长期以来，关于地方政府投融资管理机构、管理机制、投融资平台建设和项目工程效益评价等问题，在大多数地区并没有引起足够重视，更谈不上用政策和制度去管理和约束。很多地方政府投融资平台是因事而建，相关的管理办法和监督措施也是临时动议，距离规范化、制度化、长效化的管理相差甚远。一些做得比较好的地区，也只是简单划归地方国有资产管理委员会管理，并参照监管其它国有企业相同的办法，进行监督管理，忽视了政府投融资平台的特殊性。

2、地方政府投融资各自为政

从省、市到区、县，地方政府投融资行为缺乏统一、规范、长效的管理，体制和运行机制缺失，不同层级的政府之间，同级政府的部门之间，政府部门与融资平台之间的配合和协调，缺乏整体性、系统性和规范性。政府投融资管理政出多门，甚至有的政府部门还从事一些项目的融资、建设任务，扮演着地方政府投融资平台的角色，自我融资、自我管理，各自为政的现象比较严重。

（五）地方政府债务居高不下

1、隐形负债增多

2008年以来，在国家一揽子经济刺激计划的助推下，不少地区不顾地方实际，更无视政府财政负担能力和经济发展现状，超负荷、超规格、超标准进行融资和投资，形成大量的新增债务和或有债务，给地方政府带来了沉重的债务负担。特别是在国家紧缩平台企业贷款以后，地方政府融资平台想方设法，通过BT、信托、融资租赁、社会集资等“影子银行”进行融资，在某种程度上，实际上的财政隐形负债远远高于政府显性负债。

2、缺乏债务约束

对于地方政府性债务来说，凡是不能通过自身经营、项目收益进行偿还，或没有上级政府协助偿还的贷款，在缺乏偿债保障的机制下，最终都有可能转化为商业银行的不良资产，这也是过往发生的不争事实。例如，2006-2008年，国家就通过年度预算结余，每年安排专项资金7600多亿元，用于帮助各级地方政府偿还数额巨大、负债面广的“普五”、“普九”达标项目欠款和农村义务教育欠款。

3、地方政府负债陷入怪圈

自2008年11月以来，地方政府的大量举债破坏了原有的债务平衡。在拉动经济、摆脱危机的号召下，地方政府举债和融资失去理性，变得盲目。地方政府投融资平台如雨后春笋般大量涌现，继而进行大量的融资和举债。在进行项目投资决策上，地方政府替代企业和民间投资，向一些超前的基础设施投资、过剩的产能投资和一些本应退出市场的落后产业投资，造成全域范围内的物价上涨，变相加大了政府项目投资成本。同时，这些平台为偿还大量的债务，又不得不从事一些高收益的投资行为和高成本的融资行为，如扩大房地产投资、发行信托和地下钱庄借款等，在客观上提高了融资成本，催生了房地产泡沫，也加大了偿债压力。

二、关于地方政府投融资活动管理体系

（一）政府投融资决策体系的构建

1、以城市发展战略为指南

城市发展战略（strategy for urban developent）是对城市经济、社会、环境的发展所作的全局性、长期性、战略性的谋划和规划。简单的说，就是结合城市经济社会现状及其区位优势，对城市的未来发展所做的长期性的全局谋划。它研究的内容主要包含从宏观层面，如何把握好城市发展的定性、定位和定向，从微观层面，如何规划利用好产业条件、土地资源、生态环境和基础设施优势等。

正如苏格兰谚语所云：对于一艘没有航向的船来说，任何方向的风都是逆风。在今天空前激烈的城市发展竞争环境下，一个城市必须要确立自己的战略航向，才可能劈波斩浪，驶向理想的彼岸。政府投融资决策也是这样，如果投资决策失误，投资方向出现偏差，不仅会给地方经济和社会发展带来损失，还会在资金和资源上造成巨大浪费。

因此，我们要紧密结合地方城市的发展实际，围绕城市发展核心战略，通过降低产业投资成本和城市运营成本，打造吸引资金、降低成本的洼地，提升城市持久竞争力；围绕经济、生态、社会三大持续竞争战略，解决好产业结构优化与调整、生态环境修复与改善、社会事业发展与繁荣的问题；围绕城市特色竞争战略，在城市形象、特色塑造、产业发展、服务竞争、文化扩张等方面，提升整体城市的竞争力。

2、以城镇投融资规划为基础

城镇投融资规划的核心内容，是按照资源资产化、资产资本化、资本证券化的原则，结合城镇建设发展的项目实际，梳理和分析利用地方的城市资产和资源（包括有效资产、无效资产、有形资源、无形资源等），实现建立高效的城市国有资产市场化运作机制、城市资产资源持续注入机制、政府公益性项目融资管理机制、政府债务风险防控机制和地方政府债务偿还机制的目标。

地方政府在推进城镇化建设和发展中，应该尊重其自身的客观规律和发展要求，盲目贪大求洋、急于求成或铺张浪费，都将给本地区城镇化的健康、可持续发展带来不良后果。因此，地方政府为提高投资决策的科学性和可行性，一方面应该紧紧围绕城市发展战略规划来作投资决策，同时，也应该和具体的城市建设项目、融资安排、土地资源开发利用、融资平台运营管理及国有资产运作等多方面工作结合，进行统一研究和决策。这既是城镇投融资规划要发挥的功能，也是政府进行投资决策的基础和依据。

3、以地方政府投融资决策机构为主体

为确保地方政府投融资决策的科学性，需要从政府投资决策体制和组织机构方面提供保证。河北省人民政府《关于推进城市建设投融资体制改革的意见》（冀政【2009】33号）文件，就明确提出，要成立由政府主要负责同志牵头、相关部门和投融资主体主要负责人参加的城市建设投融资决策机构，并作为政府投融资管理的决策层，负责确定建设资金的投向和融资方案，审批资金平衡计划等投融资工作中的重大事项。

建立和完善地方政府投融资决策委员会，探索城市建设投资和融资统一、高效、规范的投融资管理模式，让城市国有资产和城市资源依法流动、规范运作，不仅可以促进城市资产和资源的高效利用，还可以为城市改善环境、创造价值，促进地方经济和社会的快速健康发展。

4、以实现投融资活动良性循环为目标

健全政府项目投资决策、融资和偿债机制与采取过去地方政府对投融资管理方式相比，不仅强调项目前期论证、投资决策的过程，还要更加突出在融资、建设和偿债等环节的管理。通过打造从战略出发、全过程管理的政府闭环投融资管理体系，要逐步建立起“谋划、策划、规划、计划”的政府投资项目“四化”有机衔接的理论架构和方法体系，以保证政府投资计划能够满足城市发展需要，并通过后续的信息反馈，对下一步的城市建设、开发战略的制定，提供借鉴，实现政府投资项目的规划、融资、建设和管理的良性循环。

（二）政府投融资风险评价体系的建立

1、对投融资风险进行识别

投融资风险识别的过程，需要确定三个相互关联的因素。一是投融资风险的来源，即时间、成本、技术、法律等；二是风险事件，即给政府投资项目可能带来消极影响的事件；三是风险征兆，指判断风险存在的指标、程度或者实际风险发生的表现。

投融资风险识别凭借对“因”和“果”（将会发生什么导致什么）的认定来实现，或通过对“果”和“因”（什么样的结果需要予以避免或促使其发生，以及怎样发生）的认定来完成。根据美国项目管理协会（PMI）制定的项目管理知识体系（PMBOK2000），风险辨析的过程包括输入、工具和方法、输出三个部分（图1），与地方政府投融资决策管理需求异常吻合。

图1 风险辨析过程

2、对投融资风险进行评价

（1）专家判断

包括同行评议、德尔菲法、层次分析法等。一般由专业投融资顾问和金融方面的专业人士组成专家组，就投融资决策议题发表意见，通过结论统计和整理，集中群体智慧和专业经验。这种方法与政府行政领导及平台企业内部人员的分析相比，具有较高的可靠性，能够深入挖掘一些需要专业判断的特殊风险。这种方法的有效性是依赖专家组构成的合理性，以及采用有效的机制处理专家意见的冲突和一些非共识性问题。

（2）情景分析

通过数字、图表、曲线对某状态进行描绘和数据分析，说明某因素变化会产生什么结果。可靠性取决于能否有效的把握因素之间的系统联系。敏感性分析、故障树是情景分析的衍生方法。

（3）流程、网络分析

通过建立投融资项目系统流程图、实施流程图、作业流程图（工作分解），或者反映工作因素相互关系的网络图，从风险可能存在的环节、因素之间的影响入手，分析风险的起因，以及传递过程对风险的影响。流程图和网络能够反映风险系统的内部关系。

（4）风险回顾

包括风险因素检查表、历史类比等，其共同特点是将项目已经发生过或可能发生的风险列举出来，供评估人员判断是否存在类似风险，具有开阔思路、启发联想的作用。缺点是依赖于资料的收集范围，可能遗漏某些重要的风险；难以反映风险的系统关系。风险回顾技术的新发展是历史数据挖掘和分类统计，能够更为可靠地把握因素之间的历史规律。

（5）主观综合评判

一般通过建立度量风险的指标体系，对指标进行量化，然后采用归一法、加减乘除、加权的方法对风险指标值进行综合处理。具体包括主观评分法，层次分析法（AHP），模糊综合评判。其优点是较为简便，适合于投融资风险结构不复杂的场合。缺点是假设各种投融资风险元素的关系是线性可加，不考虑风险的内在联系，对复杂系统风险的评估缺乏可靠性；评分的效果受指标体系的完整程度、权重设置、计算方法的限制。

（6）概率分析

将投融资风险变量的均值与标准差结合到表示政府投资项目总风险指标的均值与标准差中去。使用这种方法处理变量间存在的相关问题时需要做出一定的假设。如，在与总风险有关的风险元素间只包含加法或乘法运算，相加或相乘的元素是相互独立或线性无关等。决策树法、概率树法是这一方法的代表。分析的方法的另一个分支是现金流分析，仅直接考虑到各种风险因素的综合影响后果，并不详细追究风险因素具体有哪些，风险到底有多大。在估计各风险因素的综合影响时，主要依靠经验或者概率论。

（7）模拟评估

这种评估方法需要专业研究和分析人员，列举政府投资项目的风险变量及其相互关系，进行相应的模拟和测算，最后取得反映风险程度的数据和结果。模拟方法并未涉及如何构造所研究问题的整体框架，如何将决策机构、管理层、执行层的专长结合起来，挖掘各自的知识和能量。大量的因素被含糊、抽象地包含在概率估计中。

（三）政府投资项目后评价的推广运用

1、认识政府投资项目后评价

对政府投资项目进行后评价，目的是对其可持续性进行评价和分析。政府投资项目的可持续性，是指在政府建设资金投入完成之后，项目的既定目标是否能够持续实现，项目是否具有可复制性，及是否对政府其它投资带来持续借鉴和参考意义的结论。这也是与当前的科学发展、可持续发展主题相一致的。

在具体实施政府投资项目后评价工作时，要从项目的财务、技术、环境和管理等一系列因素变化出发，对项目生存和发展所产生的正效应和负效应作定量或定性的分析评价，分析其对项目的影响程度，为政府未来投资决策通过依据和参考。当然，政府投资项目的可持续性会受到项目内外部诸多因素的影响。这种影响主要取决于市场或社会经济、金融环境等，对项目的需求持续性以及项目本身的可持续性影响，因此需要对这两种因素深入分析，研究分析影响项目可持续发展的关键因素，为地方政府投资提出相应的改进措施和政策建议。

2、推行政府投资项目后评价

政府投资项目后评价涉及内容非常广泛，包括决策评价、过程评价、经济评价、影响评价、项目目标及可持续性评价等。政府投资项目后评价的方法和指标体系也较为复杂，包括目标层、评价层、分析层和操作层四个层面。

为不断完善地方政府投资决策管理体制，政府部门应积极推行和开展政府投资项目的后评价工作，并把后评价的结果广泛运用和公开交流，实现高度共享，从而发挥后评价工作对政府投资管理乃至政府城市经营的决策支撑作用。同时，也需要强调后评价工作的有效性，不断探索后评价成果的推广和使用。

3、利用政府投资项目后评价

推行政府投资项目后评价，目的是为了利用评价的结果。一是形成对政府投融资工作的直接指导，把后评价成果与后续的资源配置、城市发展和投融资实施相结合；二是形成对规划、策划、计划的有效闭环，与城市投融资规划、投资项目策划、投融资实施计划相结合；三是形成工作标准和规范，与政府投资决策结合，将后评价纳入后续的政府投资项目投融资管理流程。

当然，目前在全国城市建设投资领域，开展政府投资项目后评价的地区和城市还比较鲜见。如2008年南京市建设委员会、南京市财政局曾共同委托中国现代集团，对南京秦淮河环境综合整治工程和南京玄武湖隧道工程实施了后评价工作，结果证明对规范政府投资行为、提高项目融资、建设、运营和管理水平，都带来了积极的影响。后评价成果也受到国家建设部的高度评价，并建议在全国推广。

三、加强地方政府投融资活动的管理

（一）完善地方政府投融资管理体制和机制

1、完善组织管理体制

地方政府要按照“一个决策委员会、一个专门办事机构、一个融资主平台”的管理思路（简称“三个一”模式），建立和完善“国有化建制、多元化融资、市场化运作、企业化管理、公众化监督”的地方政府投融资管理机制（简称“五化”机制）。分级建立相应的管理委员会、办事机构、投融资平台和投资公司，并进行科学、合理的职能界定和权责划分，防止相互推诿，权责模糊。

2、完善投融资运作机制

地方政府要通过完善投融资管理体系，不断扩大国有资产规模，提升公众服务服务水平，打造城市品牌，提高融资能力，逐渐形成具有强大辐射、带动功能的融资服务体系。为了国有资本的保值增值，按照“三个一”模式和“五化”机制的要求，各地整合和重组单一的国有投资控股集团势在必行。单一的国有投资控股集团的运作，有利于按照现代企业制度要求，进行集约化、市场化的投融资运作和管理。

3、完善投融资制度和流程

首先要按照经营城市的理念和模式，构建地方政府投融资管理制度体系和工作流程。使条块分割与同级政府统筹协调相结合，建成立体型、网络型、完备型和通畅型的地方政府投融资管理体系，以实现投融资网络的资源共享、信息共享、渠道共享和平台共享。

4、建立完善的政府投融资管理制度

第一，建立投融资工作委员会议事制度。由政府主要分管领导负责召集，财政部门、发改委、国土部门和建设部门等有关主要负责人参加；第二，建立制定规划工作制度。根据工作需要定期或不定期召开工作会议，研究制定项目投融资计划，下达投融资目标和任务，出台检查督促方案，协调解决新问题和新情况；第三，建立项目建设资金监管机制。由审计部门、监察部门和项目责任单位组成专门的监督检查工作机构，对项目建设资金进行监管，规范投融资台账、资金专户和工程监理，保证资金安全，提高资金使用效益；第四，建立政府投融资偿债机制。坚持“借好钱，用好钱，管好钱，还好钱”的原则，科学测算偿债能力，统筹安排偿债来源，合理制定偿债措施，切实降低债务风险。

（二）加快地方政府投融资立法

1、出台政府投融资相关法律法规

当前，我国没有一部成文的投融资方面的基本法律法规，仅局限于金融管理方面的人民银行法、商业银行法以及保险法、证券法等，实施融资管理的依据仅为1978年国家计委、国家建委、财政部联合发布的《关于基本建设程序的规定》、《基本建设大中型项目划分标准》、《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，因此，需要及早制定全国性、统一性、规范性的投融资法律法规。金融危机后，各地纷纷制定出台地方性的投融资管理规定，但尚属试行，还需要进一步完善。

2、健全各部门投融资规章

为对金融危机，在国家正式、规范、统一的政府投融资法律出台以前，各地要结合已出台的管理办法和条例，做好过渡期准备工作，首先，按照《中华人民共和国招标投标法》、《国务院关于投资体制改革的决定》要求，从完善部门投融资规章做起，做好行业自律；其次，构建地方全域内的投融资法律法规；最后，正式与国家的相关法律法规相衔接。

（三）加快地方政府投融资改革顶层设计

1、高端策划地方政府投融资体制改革方案

针对目前地方政府投融资管理体制不顺，政府投融资平台的融资功能不强，城市资产和资源的运作水平不高的情况，为发挥好地方政府资产、资源和资本的聚合作用和各部门的通力合作，地方政府应该从战略层面，高度重视投融资改革的顶层设计。通过地方政府的高位统筹和高水平投融资顾问机构的专业策划，能够在较短时间内，完成政府在投资决策、融资运作、建设管理、债务偿还、风险防范等方面的管理体制和运行机制的系统设计，进而规范运行，提高融资工作效率。

2、制定和实施平台企业资本运作规划

资本运作又称资本运营，是指利用市场法则，以资本增值最大化为根本目的，通过全部资本和生产要素的优化配置和产业结构的动态调整，对其全部资本进行综合有效运营的一种运营方式。通常，我们所讲的融资平台资本运作都是狭义的概念，主要是指地方政府或平台企业以其价值化、证券化的资本或可以按价值化、证券化操作的物化资本为基础，通过优化配置等方式来提高运营效率的运作行为和活动。

从国内外诸多先进发达地区来看，城市核心竞争力，主要来源于两个方面：一是城市的产业竞争力，体现在主体产业和优势产业上；二是城市在金融和资本市场的竞争力，体现在城市整体运作内外部资源的的分析能力、把握能力和运筹能力。受制于国内融资环境（外部因素）多变和地方政府自身要素资源短缺（决策层对城市经营的认知不够、有限的金融和资本运作知识和经验等）影响，地方政府在对金融和资本市场的研究水平和掌控能力方面，存在严重不足。缺乏政府融资平台的资本运作规划，更加缺乏后续的资本运作能力，这个问题需要引起地方政府的高度重视。

3、创新城市资本运作方式

对地方政府来讲，城市资本运作有着非常深厚的内涵，它包含了城市资金融通、城市资产管理和城市资源运作三个层次的内容。国有资产的优化重组、对外的投资经营、吸引外部投资、发行股票债券、银行贷款等都是资本运作的范畴。按照城市资本运作过程中是否进行资本交易，我们可将城市资本运作方式分为交易形式的资本运作和非交易形式的资本运作，其具体分类见图2。

创新城市资本运作方式，就是凭借地方政府自身的优势，不断聚集城市资源，把现有的可通过各种方式获取的资本最有效地利用起来，提高资本运营的规模和效益；通过采取精干主体、分离辅助、相对分立、分块搞活的办法，实行资本的快速流动和空间转换，以激活存量资产和呆滞资本。

图2 城市资本运作分类图

（四）强化对地方政府投融资平台管理

1、整合重组投融资主平台

通过整合和重组一个强有力的投融资平台企业，作为政府对基础产业、基础设施和公益性项目投资以及城市资源开发和利用的运作主平台，并按照“决策、执行、监督”相互独立的原则，逐步建立科学决策、规范运营、严格监管，权责统一的政府投融资平台体制。

及时整合政府“四资”（资产、资源、资金、资本），打造运转高效的投融资平台，进一步增强政府投融资能力，形成“借、用、管、还”良性循环机制。

2、建立市县（区）投融资平台对接机制

为顺应地方政府投融资体制改革的趋势，结合新型城镇化建设的要求，市级政府的投融资平台，不仅需要履行好自身包括，根据市政府授权，完成投融资决策委员会下达的年度投融资计划，承担区域范围内项目资金管理、监督检查、调度协调、举债偿债和资金平衡等工作，同时还应负责指导和帮助县（区）级投融资平台改进投融资管理和提高投融资运作水平。

（五）做好政府投融资管理的配套改革

1、加强国有资产管理工作

一是做好行政事业单位国有资产管理工作，加强产权登记和管理，重视资产的经营和运作；二是强化国有资产的价值功能，将政府各部门和各直属部门单位的资产管理权统一收回到平台企业集中运作；三是把好国有资产的“人口关”和“出口关”，盘活政府存量资产、闲置资产；四是鼓励和支持多种经济成分参与政府项目投资，通过经营权转让、资产出售、设备租赁和投资入股等形式出让基础设施和国有资产，以扩大融资来源。

2、积极营造良好的信用环境

地方政府应积极出台制度和政策，打造地方诚信体系和招商引资平台，逐步树立强化信用环境管理，开展诚信体系建设，增强全社会诚信意识。通过建立失信惩罚机制，引导建立以风险管理为基础的地方政府投融资信用管理机制。同时，应深入开展社会诚信宣传教育，为社会信用服务体系建设夯实基础。改变不讲信誉、鱼龙混杂、劣币驱逐良币的现象，通过金融生态环境建设创优争先活动，建立“财政-金融-工商-税务-规划-建设-国土”多部门协同工作机制，综合运用财政政策激励和信用担保的手段，构建地方融资增信系统，营造地方良好的信用环境。

3、加强组织领导和教育培训

推行和深化“三个一”模式和“五化”机制，需要坚强的组织领导和统筹协调的力度，还要有权威专家和智囊。推动和实施投融资体制的改革和创新，不仅要实行行政首长“一把手”负责制，还要通过引进金融、投资和财务等方面的专业型、高端人才与地区投融资管理、实施机构的专业人士，共同建立地方投融资专家顾问团队，并定期开展各种类型、各种层次的研讨、交流和培训活动，以不断提高干部队伍的素质。

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