一文说清基建筹资全步骤和全模式_政府

发表自话题：发股和发债筹资的优缺点

原标题：一文说清基建筹资全步骤和全模式

作者：新七公

本文“筹资”的定义，是指筹集资金或资产，用以供给公共产品和服务的行为，其合规与违规的判定，取决于具体情况。本文提及的“债”及相关词语，是指需支出金额大于项目自身收益情形下的差额，与财务概念的“债”并不完全相同，与违规举债监管概念的“债”也不完全相同。

内容提要

一、政府筹资的定义和范围：我们在做什么？

(一) 本文政府筹资定义

(二) 筹资拢共分三步

第一步：确认最终是否需要财政支付

第二步：融资和举债两种筹资方向

1. 把“筹资”行为划分为两个类别：举债和融资

2. 举债与融资的文件提法

3. 43号文的论断

第三步：区分并选择项目模式与金融工具

二、筹资模式分类：我们在哪儿？

(一) 根据项目内容(盈利与否)的筹资模式分类

(二) 根据金融工具的筹资模式分类

(三) 监管政策导向的筹资模式分类

(四) 根据财务记载的筹资模式分类

三、根据财务记载的模式分类：向何处去？

(一) 出售型筹资

(二) 购买型筹资

(三) 债务型筹资

(四) 股权型筹资

(五) 新兴筹资模式的归类判断

(六) 片区委托开发(优先受益权型)模式

四、政府筹资原理

(一) 政府筹资原理

(二) 政府筹资研究范围

五、政府筹资的方式组合

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政府筹资定义范围：我们在做什么？

(一) 本文政府筹资定义

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什么是筹资？

本文所述的政府筹资，采用“地方政府筹集资金或资产用以供给公共产品和服务的行为”的定义体系，并将特别审慎对待有可能形成财政支出责任或广义债务的情形。

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为什么是筹资？

由于在地方政府基建领域的“举债”和“融资”二词本身定义的模糊以及容易与监管文件相关用词造成的混淆，2017年以来，我们开始用“筹资”的概念来替代上述两个概念。

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什么是“政信”？

新七公政信公众号将“政信”的定义，界定为与政府筹集资金进行基础设施建设项目相关的信贷业务，而不是初学者常有的“政府信用”、“政府信贷”等误解。

(二) 筹资拢共分三步

读者在后台咨询地方政府的筹资方式，并且罗列了常见的类型：地方政府的地方债、PPP，地方国有企业的发债、银行借贷、股权投资等市场化模式，以及针对项目的资产证券化、REITs方式等等？我们说，需要对于这些方式有一个总体的认识和分类，才能指导筹资的决策环节，避免走弯路、走错路。

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第一步：确认最终是否需要财政支付

穿透来看最终由政府财政支付的，都属于政信领域，实际用款人都是地方政府；跟地方政府没关系的项目，不纳入政信领域研究。按照目前的穿透监管态势，按照融资举债主体进行分类的意义不大。如果穿透来看，最终将由政府承担支出责任，则实质上就是政府投资的项目(注意未必是政府投资项目)；如果穿透来看，政府没有支出责任，那实质上就是企业债务，跟政府的筹融资行为没有关系。所以，筹资决策的第一步，先要判断是否属于财政承担的投融资项目。

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第二步：融资和举债两种筹资方向

我们把项目划分为两种，一种是赚钱的，另一种是花钱的。在我们日常工作生活中，这样的例子很多，一种是工商业的营利性项目，另一种是个人的消费性项目。比如说，我们买一辆车用来跑客运或者货运运输，那么就是希望他赚钱的营利性项目，如果我们只是用来上班，那么就是花钱的消费性项目。这里要强调下，花钱并不是不对，也不是不好。如上例，大概率的情况下，花钱能够促进更好的赚钱，创造更多的福利，也可以称之为“外部效益”。只不过，金融机构难以考核二者之间的必然联系，或者说，没能把赚钱那件事与花钱这件事放到一个篮子里面，从而锁定还款来源。

(一) 把“筹资”行为划分为两类：举债和融资

于是，我们按照这个标准，把“筹资”这种行为划分为两个类别：举债和融资。这个不是新七公政信的观点，这个是约定俗成的看法，而我们将它归纳成具有相对严格边界的定义：

1. 融资模式

对于用于有收入项目的，还款来源为项目收入的，我们称之为“融资”。筹到钱不需要还的，属于融资模式，项目主体借助项目收益用以偿还融资款项。部分的政府购买服务、ABO和全部的片区委托开发属于融资模式。

2. 举债模式

对于用于没有直接收入或者收入不足以覆盖投资，还款来源主要为财政结余的，我们称之为“举债”。

借了钱需要还的，属于举债模式。项目本身没有收益，或者收益远不足以覆盖投资，主体(或者，大部分、实质性地)负有不可变更推卸的偿还责任，比如说地方债、管理库PPP。举债模式的特点是，不需要项目本身有盈利，但是举债模式都有其限额，比如说管理库PPP项目财政承受能力要受到10%的限制，一般债和专项债要受到限额的限制。在当前的管理库PPP和专项债违规压力逐渐加大的情况下，这种限额的性质，只会愈加刚性，而不会呈现松动的长期趋势。

(二) 举债与融资的文件提法

这里我们重新回顾经典文件43号文的提法，应该说，无论是从名称《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，还是从内容来看：

“二、加快建立规范的地方政府举债融资机制

“(一) 赋予地方政府依法适度举债权限。……可以适度举借债务，……

“(二) 建立规范的地方政府举债融资机制。……一般债，……专项债，……

“(三) 推广使用政府与社会资本合作模式。……

“(四) 加强政府或有债务监管。……”

43号文主要是针对举借债务这一方面来规范的，对于融资，则未详加阐述。这当然是由于，相比之下，举债比融资对于地方政府的风险要大很多的缘故。所以，43号文所给出的开明渠路径，大多是举债的渠道。

举债的渠道，最大的特点，是它有一个总量控制的限额，这个限额有可能直接就是债务限额，也有可能是财承10%红线，也有可能是以前对于平台公司融资只减不增的约束，总之它有一个限度，不可能允许无限度举债。换句话说，大规模和超大规模的开发建设，是难以通过举债方式来实现的。

(三) 43号文的论断

43号文发布之后的这五年，文件原文提及的“规范的地方政府举债融资机制”正在逐渐建立和完善起来。政府筹资领域工作者因循着监管部门的要求，不断进行着有益的探索，根据项目盈利性强弱，切割的含义进一步演化为对于筹资方式倾向的切割：

1. 对于不易于获取利润的弱盈利性公益性项目，将更多地使用财政资源，所以更多地应当倾向于采用地方政府债券和狭义PPP等公开市场的模式。文件原文的表述，主要有：建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。

2. 对于较易于获取利润的强盈利性公益性项目，将更多地产生财政收入，所以更多地应当倾向于采用42号文PPP模式。

文件原文的表述，主要有：

推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营(43号文)。

政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益(42号文)。

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第三步：区分并选择项目模式与金融工具

接下来，读者最经常犯的错误，就是把项目模式和金融工具混淆起来。比如说，PPP、地方债、购买服务、采购工程，这是项目模式范畴，它表述的是项目中地方政府、项目主体与投资人等参与方之间的关系，或者简单地理解为经济合同中各方之间的关系；银行贷款、信托、租赁，它主要是金融工具范畴，它表述的是金融机构与借款人之间的关系。

在项目合规的前提下，金融工具和项目模式可以是多对多的关系，取决于资金用途、期限、成本等多个因素；在特殊情况下，可以理解为二者也有重合的部分，比如说，对于融资租赁，有时你就可以这样认为。

综合分析当前的监管形势和货币供应情况，研判项目模式尤其合规性是主要的，之后才可以考虑用什么金融工具。也可以把二者理解为餐具和食物的关系，现在的问题是可以吃什么不可以吃什么，这个问题如果解决了，至于用勺吃用筷吃还是用手抓，那都是两厢情愿的事。吃鸡腿就用手抓呗，吃火锅就还是不要用手抓了哈。

以金融工具研判为主的，是2014年以前，还在考虑区别金融工具的角度来研究政信项目；2014年以后，采取什么样的金融工具已经不太重要，从2015-2017年之间，合规性成为首要课题，合规过不去的，什么金融工具都做不了；2018年以后，主要根据盈利性与否，研究应归属于哪一类模式：举债模式还是市场化融资模式，再进行合规性判断，最后再根据规模、期限、成本等这些因素来考虑金融工具的选择。

这种分类方式，指的是分析决策时的思维分类方式，不是指实操时的操作程序分类。实操时的程序，要遵守各部委(主要是发改和财政)对于项目启动的相关要求，不过在单位参与的时点上，最好还是全部先期介入的好。

02

筹资模式分类：我们在哪儿？

近20年来，地方政府筹资模式发生了翻天覆地的变化，每一次变化，都带来了其内部分类方式的千变万化。洞悉筹资模式的分类，是进行合理的筹资方式选择的必要前提。后台也经常收到读者对于投资方式选择的咨询，使我们发现，读者对于筹资方式分类的方法了解甚少。

(一) 根据项目内容(盈利与否)的筹资模式分类

由于地方政府基础设施建设项目的特殊性，根据项目内容而进行的筹资模式分类，具有一定选择分析意义。同时，由于相关监管文件有时会针对某种业务内容的类型而采取措施，因此，这种分类对于合规性研判也有一定意义。

总体上来说，可以按照项目自身有无收益划分为两大类。2010年国发19号文《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》对于融资平台公司债务的清理核实和妥善处理，采取了按照项目收益是否覆盖的原则：(1) 融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；(2) 融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；(3) 融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

有收益项目如土地储备项目，与之相类似的城中村改造、城镇化建设项目，有些加入了土地一级开发中的必要的七通一平建设，以及异曲同工的回迁安置房建设项目等等。无收益项目如一般基础设施建设项目，如无收费的市政道路、桥梁、广场建设项目等等。

从规模上来说，无收益项目所占比重更大，按照官方数据，截至2014年末的政府性债务数据，地方政府负有偿还责任的债务余额15.4万亿元，其中相当于依靠财政收入偿还的一般债务余额9.4万亿元，相当于能够以项目收益偿还的专项债务余额6.0万亿元。从我们刚刚讨论的角度来说，也可以近似地理解为无收益项目/有收益项目的比例，大致处于6/4的状况。

根据财预[2014]351号文(关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知)的规定，“项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务”，我们在进行数据分析时，针对有部分收益但无法覆盖的项目，采取上述的分别列入的方式，而当我们在进行筹资方式分析时，由于从目前的筹资形势来研判，在此类项目中，收益比重有可能呈现越来越的趋势，因此，我们将其一并纳入无收益项目类别来加以研讨。

(二) 根据金融工具的筹资模式分类

与之并列的是在2014年以前，政府筹资的思路主要围绕选取金融工具的线索展开，通过融资平台公司或社会资本企业的途径，通过贷款或者城投债等金融工具举借债务。

这种分类与金融工具本身的分类基本相同，例如划分为银行贷款，进而商业银行贷款、政策银行贷款，或者硬贷款、软贷款等等，以及信托融资、融资租赁，另一方面的城投债、短融、中票等等。

不同类型的金融工具，有可能适用于不同的项目内容范围，更重要的是，与之相匹配的不同的期限和资金成本等等。

2014年43号文提出政企债务“切割”的思路之后，要求“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”，金融工具的选取，已经变得不再至关重要，除了地方政府债券之外，任何金融工具形成的举债模式，对于地方政府来说都是违规行为。

由此，筹资模式逐渐转向非举债的方向。

(三) 监管政策导向的筹资模式分类

2018-2019年，根据监管政策正在进行的调整，新七公政信采取以监管政策为导向的思路，按照一般观点对于筹资模式在合规性方面的判断，进行对政府筹资方式的分类，将十八种筹资方式划分为规范鼓励、审慎允许、探索创新三种类别，对PPP、TOT、购买服务、棚改征拆、采购工程、采购房屋、国资运营、ABO等政府筹资方法，以及已经明确禁止的筹资方式。

这一分类方式，将合规性研判置于筹资方式选择步骤之首位，对于正确应对严监管发展态势，合理选择筹资方式，起到了重要作用。如我们在2019年以前介绍的，基于合规性强弱不同而划分的各个类别，亦分别具有其各自的特点，详情可参考阅读公号先前专题内容：【政府筹资之降龙十八掌】

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规范鼓励类筹资模式

1. 规范鼓励类——TOT模式

将项目一定期限产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理，并依约在期满时移交资产的方式。

2. 规范鼓励类——类TOT模式

将项目资产与对应负债打包，以类TOT的形式纳入到新项目当中。

3. 规范鼓励类——地方政府一般债券

地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。

4. 规范鼓励类——地方政府专项债券

地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

5. 规范鼓励类——专项债的拓展应用

6. 规范鼓励类——使用者付费项目类型

7. 规范鼓励类——以项目收益为主的PPP项目类型

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审慎允许类筹资模式

8. 审慎允许类——政府采购工程

9. 审慎允许类——采购安置房屋

10.审慎允许类——搬迁贷款

11.审慎允许类——政府购买服务

政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。

12.审慎允许类——购买征拆服务

13.审慎允许类——购买棚改服务

14.审慎允许类——国有资本运营之增资安排

15.审慎允许类——融资租赁

16.审慎允许类——以政府付费为主的PPP项目类型

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探索创新类筹资模式

17. 探索创新类——Pre-PPP(4P)模式

新型的城镇片区综合开发项目的Pre-PPP模式。

18. 探索创新类——ABO模式

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禁止类

BT、施工单位垫资等模式属于违规的融资模式。拖欠款项，属于违规行为。拨改租及类拨改租模式，将不能或不宜变现的公益性资产(包括城市公园、市政道路、机关或事业单位办公楼等)抵押或纳入租赁物而进行融资的行为，属于违规的融资模式。

土储贷款、土地出让收益分成、一二级联动(部分地区可能除外)，属于违规的融资模式。

(四) 根据财务记载的筹资模式分类

2020年，监管政策趋于进入稳定阶段，43号文根据项目有无收益而采取不同筹资方式所形成的类别愈加分化开来，假设将筹资主体视为企业的情形下，则形成了完全不同财务记载，从而划分出的出售型、购买型、债务型、股权型等筹资模式分类。同样的，相同的筹资模式类别中，具有大体类似的利弊特点、监管倾向。

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根据财务记载的分类：向何处去？

【按照账务记载的分类】

2020年以来，【新七公政信】组织时间重新审视了地方政府基础设施建设融资的全部模式，在原有依照监管政策导向进行分类的基础之上，按照工商业企业思路，考察应做何种财务记载；进一步的财务记载内容，取决于其支付环节的约定条件，从而将全部筹资方式划分为“出售型”、“购买型”、“债务型”、“股权型”四大类筹资模式：

出售资产的行为，归入出售型筹资，影响是资产减少/现金增加；购买某种对价的行为，归入购买型筹资，筹资功能产生于依照约定的实际取得对价和实际付款之间的时间差；产生某种债务的行为，归入债务型筹资，影响是债务增加/现金或资产增加；新增有类优先受益权投资的行为，归入股权型筹资，比照优先股股东投资的情形加以分析。

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推动股性融资模式

按照财务记载方式进行的分类，更加清晰地描述了每一模式中的资金筹集功能实现的原理，对于股性融资功能的实现起到了重要的推动作用。

据此，新七公政信在2019年“片区特许开发”的基础之上，进一步加以改造升级到了“片区委托开发(优先受益权型)”模式，对此我们还将在随后做进一步介绍。

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便于筹资模式比选

同时，这种清晰划分举债/融资方向的分类方式，对于地方政府、社会资本(含平台公司)、金融机构等参与主体，基于项目盈利性和规模状况，结合当地现状选择筹资模式，具有非常重要的指导作用。

如表所示：

(1) 地方政府沿着从左至右的方向思考，社会资本和金融机构沿着从右向左的方向思考。

(2) 对于小规模无收益项目，从左数第三列中选择模式；对于大规模有收益项目，从右数第三列中选择模式。

(3) 对于大规模无收益项目，财承剩余空间和地方债限额内都不能解决的，可以用绝招：那就是不要做了。这就是国家三令五申的“量力而为”的含义。

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便于进行合规判断

此外，比较重要的是，按照财务记载方式进行的分类，更加明确地划分了“债性资金”和“股性资金”，以及“非债非股”的出售资产所得资金，从而能够更加清晰地甄别与其对应的合规性审核问题的总体方向。

凡是“债性资金”，除了开明渠模式之外，几乎都存在着一定的合规性顾虑，需要特别审慎处置。而“股性资金”和“非债非股”的出售资产所得资金，如果涉及了固定回报或兜底承诺的债性特征，也一样会陷入违规举债嫌疑。

特别是，对于ABO或F-EPC等合规性不易根据名称加以判断的模式，通过考察其支付条件，在分类表格中按表索骥，就可以轻松地研判合规性(详见下文第五小节内容)。

(一) 出售型筹资

出售型筹资，是指通过出售某项国有资产(或权益)的所有权、使用权、运营权、收益权等权益来获取资金的方式。从企业的角度来看，与出售资产一样，出售型筹资在财务方面的记载是相应资产或权益的减少和现金的增加。出售型筹资交易的方向，可以是单向的出售，例如某地方政府将10处办公地点缩减为8处，销售了节约下来的2处，获得了货币资金，不过这并非筹融资领域需要探讨的内容。当然，较重要和较多的情形还是属于双向的，即在未来移交或回购的，往往是约定交易期限的，而且其期限灵活性较大，可以是3年，也可以是30年。属于出售型筹资的模式有：1.TOT模式，2.类TOT，3.融资租赁，4.某些国有资本运营安排等等。以TOT为代表出售型筹资模式，一度受到多份文件的鼓励，但由于可交易资产的逐渐减少，违规苗头的逐步显露，其受到鼓励的程度亦在减弱之中。类TOT化债的模式，在片区开发领域正在逐渐得到重视，但因为需要关联有收益项目，而属于组合筹资模式的范畴，我们在之后的篇章中再做详细介绍。

(二) 购买型筹资

购买型筹资，是指在采购某项标的过程中，由于产品的综合性或复杂性及质保期等多方面原因，从交付到验收付款的期限较长，导致与自行生产、制造、建设的情形相比，形成了来自于供应/建筑商资金垫付的模式。从企业的角度来看，与确认应付款项之前所起到的短期融资作用一样。属于购买型筹资的模式有：5.采购工程，6.采购安置房屋，7.搬迁贷款，8.购买服务(包括征拆服务)。显而易见的是，与其他筹资方式从总体上相比，购买型筹资模式存在期限较短和规模较小的缺点，虽如此，但好像并未妨碍这种模式成为政府筹资历史上的应用最广泛和规模最大的筹资模式，大多数平台公司的主要筹资路径也即为此。因为购买型筹资模式的实质，是来自于供应/建筑商的资金垫付，对于政府投资项目中与施工单位相关的支付关系中，无疑要受到“禁止垫资”的法规条款限制，所以，购买型筹资模式的最主要缺点，是合规性边界不甚清晰，需要操作者做出谨慎判断。

(三) 债务型筹资

债务型筹资，是指该筹资模式将会产生政府债务或支出责任，这些债务或支出责任，假设从工商企业的角度来判断，在现时或未来确认的时点上，将以(或在正常情况下，大概率将以)债务的形式被记载。属于债务型筹资的模式有：9.一般债，10.专项债，11.专项债拓展，12.管理库PPP等。债务型筹资的模式，大多属于43号文鼓励的开明渠模式，具有规模大、期限长、合规性边界比较清晰等优点；与之相应的是，大多具有一定的总量限额控制。例如，地方政府债券(一般债、专项债)即明确受到限额限制，而且当大量发行时，也会引起宏观经济指标的一系列变化，并反作用于项目主体及当地政府。管理库PPP则受到公共预算财承10%红线的限额限制，而且由于使用者付费资源的挖掘殆尽，这一红线的限制作用愈发刚性起来，从而在总量上限制了PPP的过快发展。

从管理库PPP的归类，我们也可以感受到，对于筹资模式的分类并不是一成不变的，当管理库PPP模式是否适用于有盈利项目的争议，随着10号文的发布而告一段落之后，我们将管理库PPP模式划入举债模式类别；当土储债遇停之后，我们将专项债整体划入举债模式类别；而随着科学技术水平的进一步提高，不盈利项目也可能会转化为有盈利项目，这些项目模式可能还会重新应用于有盈利项目，我们会随时关注、动态调整项目分类。这一点，是读者应当加以注意的。

【筹资类型比较】

债务型筹资与购买型筹资，在对价绩效合格的情况下，都是固化或有可能比较固化的支出责任。

二者的细微差别是，债务型筹资，是先借到钱用于投资后偿还，或者先由社会资本投资人投资后通过付费方式支付(依照其运营绩效情况)；而购买型筹资的占款功能，仅仅依靠约定的实际取得对价和实际付款之间的时间差。

因此，债务型筹资合规性更好，期限更长；而购买型筹资合规性较弱，期限很短或较短。不过，债务型筹资受到债务限额或财承的约束，规模受限；而购买型筹资，除了受到支付当期预算的约束之外，并没有其它规模限制。

举例来说，作为债务型筹资的一般债、专项债和管理库PPP模式，合规性非常好，但受到债务限额和财承的刚性约束；相反的另一方面，虽然都不受任何指标额度所限，但是政府购买服务的土地一级开发模式，则属于合规性敏感区域，极易触及违规边界，至于政府采购工程，目前则几乎不能实现占款作用。

(四) 股权型筹资

股权型筹资，是指地方政府与其邀请投资人的投资，处于共担风险、共享收益的类似于股份合作的关系，而不是固定金额期限且无条件支付的债权债务关系。当然，基于财政收入的特殊性，这种股份合作关系，并不意味着平均分配收益。

其中，使用者付费类型的政企合作项目，主要指项目投资人自主投资运营并获取收益，地方政府获取约定的固定收益或不获取收益；片区委托开发类的政企合作项目，项目投资人自主投资运营，根据地方社会经济效益增长情况，地方政府依约定向其支付其中的固定收益。相类似的，由于政企合作的需要，风险应主要由更有能力承担该类风险的一方来承担，而不是平均分担风险。

(五) 新兴筹资模式的归类判断

对于一种新型的筹资模式，判断类型归属的关键，是按照工商企业财务思路，考察应做何种财务记载；进一步的财务记载方式的选择，取决于其支付环节的约定条件：

(1) 出售某种资产的行为，属于出售型筹资，影响是资产减少/现金增加；

(2) 购买某种对价的行为，属于购买型筹资，筹资功能产生于依照约定的实际取得对价和实际付款之间的时间差；

(3) 产生某种债务的行为，属于债务型筹资，影响是债务增加/现金或资产增加；

(4) 新增有受益权投资的行为，属于股权型筹资。

【热点模式评析】

对于F-EPC或ABO模式的判断，也是如此。

对于单纯的政府购买行为来说：

支付环节的对价属于完全服务的，按照政府购买服务的相关管理规定，不涉及固定资产交付的公共服务产品情形下，不超出三年的，不能凭此认定违规举债。

支付环节的对价属于完全工程的，按照施工形象进度(或相关要求)，支付相应比例工程款项，在政府投资项目情形下，形成施工单位垫资的，视为违规举债。

这也是单纯的ABO或F-EPC难以同时满足合规要求和实现融资功能的主要原因：单纯的政府购买行为中，支付责任是刚性的，必须见货付款。于是，对于工程，需要按进度付款，难以实现融资功能；对于服务，可以依照服务的接受来支付对价，但是又不能超出三年期限，而固定资产投资又很难通过三年服务收入来覆盖本息。这其中的根源在于，单纯购买的行为形成的资金支付的时间差，无论其合理性如何，说到底仍属于一种债。

因此这一问题，只有在“债”性的交易结构向“股”性的交易结构转化的过程中才有可能得以解决：即当投资人的投资，作为一种类股本投入，当受托开发的片区满足约定的综合性营商环境交付所需绩效考核条件时，才有可能满足实现“见货付款、按效付费”等合规性要求的条件。

这就是我们在公号里常说的：

(六) 片区委托开发(优先受益权型)模式

在艰难拼搏的2020年里，坚守疫情防控岗位之余，维护公号日常运营之间，我们结合分析项目实践经验教训、聆听众多专家精华建议和广大客户实际需求，经过多次设计、修改和推演，在2019年“片区特许开发”模式的基础上，进一步升级至“片区委托开发(优先受益权型)”模式，实现了合规性、盈利性和安全性三方面的帕累托更优。

片区委托开发(优先受益权型)模式的特征：

1. 依据国办发[2017]7号文“推进开发区建设和运营模式创新。……按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策”。

2. 核心交付内容是受托开发片区的综合性营商环境。

3. 地方政府与其邀请投资人的投资，处于共担风险、共享收益的类似于股份合作的关系，但基于财政收入的特殊性，这种股份合作关系，并不意味着按比例分配收益，而是类似于优先股/优先受益权，在项目收益达标的情况下，获取定额收益。

4. 对于综合营商环境(社会经济发展指标)，而不是建筑工程质量工期的绩效考核，是项目模式的必须组成部分。

5. 封闭区域内增量考核和专项资金使用制度是模式的常见标配。

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政府筹资原理

(一) 政府筹资原理

新七公政信研究的地方政府筹资原理，以具有开源增收意义的项目为主。这一类型项目的筹资思路与工商企业的融资思路相同，关键环节就在于，将政府筹资项目转化为企业投资项目。这主要是由于：一是政企债务隔离的要求。将政府筹资项目转化为企业投资项目，利于实现政企债务隔离，这也是2014年43号文的宗旨所在，原文的表述为，“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还”。二是融资项目审核的需要。将政府筹资项目转化为企业投资项目之后，除了进行项目涉及的合规性审核之外，金融机构只需要按照企业投资项目的融资标准去审核，就会发现很容易找到适宜和稳妥的切入点。

(二) 政府筹资研究范围

除以财政收入作为筹资来源以提供公共产品的方式外，其他包括国有资产运营、政府购买服务、PPP等多种方式，被广泛寄予了实现开源增收、节流节支功能的期望，即，筹资行为能够为地方政府投资项目实现进一步的收益，并实现项目自主偿还，或者能够在绩效不变的情况下节约财政资金；或二者兼而有之的功能；当然，纯粹的就业类项目筹资也广泛存在。基于边界判定困难和社会效益低下，除在政府采购工程章节中及必要的比较分析环节，以及纳入新型城镇化建设的综合开发项目等几种情况之外，本文不单独研讨就业类项目的融资问题。

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政府筹资的方式组合

筹资模式可以进行并列组合、前后组合，或者进行更深度的融合。

筹资模式的并列组合，往往是结合不同筹资方式的优缺点，进行互补式的组合，比如购买服务与管理库PPP分别具有程序简便快捷和拉动投资巨大的优点，比如对专项债和管理库PPP的物理组合等等。

筹资模式的前后组合，往往是由易到难，进行渐进式的铺垫，前者实现资本金和抵押物的筹集，或可TOT资产的落实，后者实现最终筹资目标。

深度融合的筹资模式，则兼具并列组合与前后组合的优点，但方案需要更加精密的设计和实施。

本篇所讨论的筹资方式，均为单项筹资方式或者用以连接各种筹资方式的单项媒介，在之后各篇中，我们还将讨论各种单项筹资方式的组合。

在当前特殊的经济形势和政策环境下，我国城市群、都市圈一体化发展将成为稳经济增长的重要抓手，基建投资、区域产业发展将成为区域经济增长的重要动力。但同时，片区开发各类相关主体面临着一些亟需解决的问题，如：地方政府如何构建合规的片区开发模式？城投公司如何把握片区开发新机遇，推动公司业务增长及战略转型？社会资本方如何筛选并参与合适的片区开发项目,参与模式和路径有哪些？如何把握拿地策略，一二级联动怎样实施？金融机构如何看待片区综合开发类项目，融资要点有哪些？咨询机构等服务单位在片区开发中有哪些机遇与挑战？

2020基建REITs项目实操申报、区县级政府投融资工具解析、专项债发行及项目包装培训

（线上视频课程可随时开通）

时间、地点：10月27-30日 杭州市

主题内容（详细内容请联系李沐： 一八六一一七0六0四八）

模块一:基础设施REITs 操作实务

（一）政策解读

1. 设施领域不动产投资信托基金政策要点

2. 基础设施REITs与资产证券化

3. 基础设施REITs的其他架构

4. 基础设施REITs中公募基金管理人的角色

5. 基础设施REITs中参与机构

6. 基础设施REITs的发售

7. REITs的资金使用

（二）REITs中的【资产】

1. “资产”的概念

2. 资产转移与国有资产转让、

3. 资产转移与国有资产流失

4. 资产转移与会计出表

（三）RETIS的税务

1. 美国REITS的税务优惠

2. 中国REITS的税务研究

3. 股权/资产转让中的税务

4. REITS分配中的税务问题

5. REITS经营中的税收优惠

（四）REITS与PPP

1. PPP与REITS

2. REITS的关键问题和解决方案

（五）REITs 案例与分析

模块二、公募、私募REITs项目申报实务

（一）申报公募基建REITs试点实务

1. 项目基本要求

2. 申报准备工作

3. 项目申报流程

4. 试点的意义和标准

（二）发行基建类REITs工作实务

1. 项目基本要求

2. 类REITs的方案设计

3. 发行流程与要点

4. 推动要点和价格

模块三、详解区县级投融资工具

（一）最新政策解析

1. 县城补短板强弱项的意义与趋势

2. 区县级政府的投融资环境

3. 区县级融资平台的定位与展望

（二）财政投融资工具详解

1. 地方债券

2. PPP模式

3. ABO模式

4. 特许经营

（三）城投融资工具详解

1. 企业债与公司债

2. 融资租赁

3. 定向融资

4. 供应链与票据

模块四、区县级专项债工作实务

（一）2020年的专项债政策

1. 最新政策解析

2. 更改资金用途指南

3. 额度分配与发行成本

（二）区县级包装项目要点

1. 重点靠向“两新一重”

2. 老旧小区与城市更新

3. 县域经济与产业发展

4. 成本与期限的安排

（三）专项债资金的使用指南

1. 资金使用

2. 资金回流与管理

3. 循环投资的可行性

4. 能否用于债务置换？

（四）专项债资金的监管与绩效

1. 专项债的监管政策

2. 专项债的财政资金绩效评价

3. 专项债的资金管理框架

模块五、区县级发行债券工作指南

（一）区县级平台发债要求

1. 融资平台的整合与改革

2. 财务制度与资产规模

3. 政府支持与评级

（二）详解债券种类

1. 公司债与企业债

2. 专项企业债券的种类

3. 债贷组合的可行性

4. 存量项目发行债券

5. PPP、政府债与企业债

（三）增信与发行成本

1. 发债成本构成

2. 债务成本利率展望

3. 增信方式与募集规模

（四）县级发行工作展望

1. 政策环境支持

2. 信贷与货币市场展望

3. “非标转标”的大趋势

模块六、县城补短板项目策划与包装

（一）区县级项目包装要点

1. 优先项目

2. 有效现金流

3. 可持续模式

4. 合规与风险

（二）重点领域范围

1. 公共服务领域

2. 环境卫生领域

3. 县级产业培育

4. 城镇化与土地

（三）经营模式安排

1. 理顺政企关系

2. 引入社会投资人

3. 投资与运营的分离

（四）打好宏观经济帐

1. 投融资与土地财政

2. 县级产业发展要点

3. 财政与平台的资金循环

师资介绍

发改委、财政部PPP双库专家，REITs实操负责人，区县政府投融资专家；以专题讲座、案例分析、在线答疑相结合的形式进行讲解。返回搜狐，查看更多

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