专项债与PPP关系浅析_国家财政部

发表自话题：债务资本的缺点

原标题：专项债与PPP关系浅析

作者：尹志国，国家发改委、国家财政部PPP双库专家，北京城建基础设施投资管理有限公司

自2017年，为加快促进稳投资、促增长、避免发生系统性风险，中央政府不断出台相关政策，加大PPP市场整改力度，对入库项目进行清理，对项目论证及决策程序进行规范，PPP市场发展日益趋紧，一时间，PPP市场进入规范、冷静期。但与PPP市场相对，地方政府专项债自2015年开始，随着相关措施的不断落实，逐渐步入兴盛。2019年9月4日国务院召开国务院常务会议，决定提前下达2020年地方政府专项债额度，此举更进一步推动了政府专项债的发展。在此背景下，从两者模式的发展、特点、运用的领域、范围等出发，理清专项债与PPP之间的关系对于进一步认识未来基础设施投融资领域的发展方向具有重要意义。

一、专项债与PPP发展回顾

（一）政策助推，PPP一枝独秀

自2014年，PPP模式凭借其控债、促发展、投资体量大、社会经济效应明显等特点受到国家、地方政府及包含施工企业、财务投资人等在内的市场主体的热烈欢迎，一时间，基础设施及公共服务领域范围内掀起了政府和社会资本合作的热潮。同时，依托国家政策利好，PPP逐渐成为基础设施及公共服务领域投融资市场的主力，2016年、2017年更是出现井喷式发展，成为地方政府破解基础设基础设施建设融资难题的主要工具。据财政部数据显示，截止到2019年9月末，管理库累计投资项目9249个，投资额14.1万亿，累计落地项目6039个，总投资9.2万亿，落地率65.3%，PPP为推进我国基础设施发展，提升公共服务供给质量和效率发挥了非常重要的作用。

（二）PPP遇冷，专项债迎头赶上

近年，由于PPP模式滥用、泛化等原因，导致国家对PPP市场管控日益趋紧，PPP市场进入规范、冷静期。据财政部数据统计，2018年PPP管理库共清退项目2557个、涉及投资额3万亿元。2019年，随着相关政策的进一步出台，1-9月份累计共有452个项目经各省级财政部门审核同意后主动退出管理库，严厉的清理机制，严苛的入库程序，引发地方基础设施发展受阻。为加快推动地方基建补短板、促发展，扩大地方政府合规的融资渠道，开前门，中央政府不断扩大下发专项债额度，督促地方政府以发行专项债方式推动相关重点工程建设。据相关统计，2019年，全国1-9月发行地方专项债25146亿元，而同期PPP落地项目的投资额1.9万亿元，专项债发行额度超过PPP项目落地额度，并且按照上年计划发行额度增加60%预计，2020年地方政府计划发行专项债额度将达到3万亿，专项债渐成为基础设施投融资领域新宠，为PPP模式遇冷下的基础设施投融资市场注入了强大的发展动力。

二、PPP与专项债关系梳理

（一）应用领域有交叉

1、专项债聚焦重点建设领域，瞄准重大基础设施工程

中共中央办公厅、国务院办公厅2019年6月发布的《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资融资工作的通知》（以下简称《通知》）提出“专项债聚焦重点领域和重大项目，重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划内符合条件的重大项目建设”。2019年9月4日国务院常务会议提出下达的2020年专项债额度将重点支持铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施等领域。

2、PPP聚焦公共服务领域，侧重基础设施补短板

2014年出台的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）提出“财政部门应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目”，2019年《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）提出“规范的PPP项目应当属于公共服务领域的公益性项目”，同时要求“聚焦重点领域优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目”。

（二）项目类型选择有重叠

1、专项债注重项目收益自平衡

政府发行专项债的主要目的在于助推政府通过合规渠道筹集政府负有支付义务的建设项目投资资金缺口，推动相关项目的建设，破解地方政府融资难题。中共中央办公厅、国务院办公厅2019年6月发布的《通知》对专项债的支持项目标准做出了明确规定，提出“对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债进行融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（以下简称专项收入，包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位（以下简称项目单位）根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资”。可见，专项债要求项目本身能够以产生的政府性基金收入、专项收入等偿还债券本息，强调项目本身的收益平衡。因此，能够满足项目政府性基金收入及专项收入能够偿还专项债或专项债与市场化融资本息的经营性、准经营性项目皆可申请发行专项债。

2、PPP侧重项目经营性

PPP模式的初衷在于引入社会资本的存量资金及先进的管理经验，助推解决地方政府建设项目的融资和运营两大难题，推动改变基础设施及公共服务供给模式变革，提升项目运作效率，依托项目产生的经营性收入（包含政府付费、使用者付费）、可行性缺口补助等保障社会资本方的合理收益，更加注重项目的经营性。因此，PPP模式更适合用于自身现金流较好的经营性项目及需要一定财政补助的准经营性项目。

三、专项债与PPP特点分析

（一）专项债优势和劣势

1、专项债优势

（1）流程简单，申请周期较短

地方政府专项债在申请发行过程中需要进行项目筛选、额度管理、发行方案编制、专业机构审核、方案上报审批、组织发行等9项程序。实际操作时，市县级地方政府在国家财政部及省级财政主管部门下发的专项债额度范围内进行项目筛选，并聘请咨询机构进行发行方案编制，报省级财政部门审核或由省级财政部门制定实施方案报财政部审核后向国库司申请组织发行，整体流程相对较为简单、周期较短。

（2）税收优惠，对投资者更具吸引力

2015年《财政部关于印发地方政府专项债券发行管理暂行办法的通知》（财金〔2015〕83号）提出“企业和个人取得的专项债券利息收入按照《财政部、国家税务局关于地方政府债券利息免征所得税问题的通知》（财税〔2013〕5号）规定免征企业所得税和个人所得税”，该类税收优惠政策可进一步增强投资者的盈利水平，引发投资者对该类债券的投资兴趣，扩充专项债投资群体。

（3）信用等级高，发行成本低

地方政府专项债作为标准化的债券产品，由省级预算主体作为发行主体统一发行，且地方省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任，债券信用等级较高，能够更加保障投资人的资金安全及投资收益，因此，成本更低。

2、专项债劣势

（1）申报缺乏规范，不利于经济高质量发展

2018年，在强化地方政府债务管控，地方政府融资渠道受限背景下，地方政府专项债作为助推宏观经济稳健发展的重要手段进行了大范围扩张。但在此过程中，因相关规范、指导的缺失，导致地方政府为抢占额度申报未来项目使得专项债资金闲置，或未对项目未来现金流做合理预测，高估项目未来收益，对地方政府债务造成隐患等问题的发生，使得专项债资金整体使用效率不高，不利于推动经济高质量发展目标的实现。

（2）发行额度有限，促提升能力有限

为加强地方政府债务管控，根据《地方政府专项债务预算管理办法》相关规定，我国地方政府债发行施行限额和余额管理，由省级政府在财政部下发的额度范围内综合考虑市、县债务风险、财政状况等因素进行统筹安排，因此，市、县级政府所能使用的专项债资金有限。但面对地方基础设施建设动辄数十亿的投资体量，有限的专项债资金难以独立承担助推地方基础设施建设和公共服务提供的全部压力。

（3）项目要求较高，专项债难以覆盖项目整体资金需求

《通知》要求保障专项债券项目融资与偿债能力相匹配，使项目预期收益覆盖专项债券本息，强调项目自身收益的自平衡。而在实际中，能够实现自平衡的项目比较少，使得专项债只能进行小规模发行，无法满足整体项目的资金需求。

（二）PPP优势和劣势

1、PPP优势

（1）撬动社会资本，降低政府财政压力

通过PPP模式的应用及特许经营权的授予能够有效撬动社会存量资金，统筹用于基础设施建设和公共服务领域，破解项目落地资金短缺困境，推进基础设施建设和公共服务供给及投资方式变革，有效减轻地方政府财政支出压力；其次，通过PPP模式的应用，可通过社会资本方的高效运营实现地方存量资产的盘活，为地方政府创造增量财政收益，进一步改善地方政府财政状况。

（2）市场主体引入，提升运营服务效率

利用PPP模式的市场化理念，能够使得项目真正引入市场化主体，依托签署边界和权责清晰的建设、运营合同，能充分发挥社会资本的建设、运营管理效率，提升服务水平。同时，将适合市场运作的项目交还给市场，有利于创新公共服务供给方式，政府单位从原先的参与者转变为监督者，更有利于地方基础设施建设和公共服务提供的可持续发展。

（3）运作有依据，项目落实有保障

自2014年国家大范围推行政府各社会资本合作起，国务院、财政部、发改委等相关单位不断出台相关的政策文件对PPP项目运作进行指导和规范，并对项目施行过程中的一些问题进行及时的处理和解决，历经5年的探索，PPP已经形成了一套行之有效的操作规则和监管体系，项目的运作更加有据可循，更具规范性，从而加大的项目落地的保障。

（4）回报方式多样，模式应用更灵活

PPP项目的主要收入来源于政府付费、使用者付费及可行性缺口补助等，且随着相关模式的不断创新，PPP +TOD 、PPP+RC等相关模式的不断探索，相关资源开发收益也将成为PPP项目收益来源的重要组成，收益来源的多样性将进一步提升PPP模式应用的灵活性，扩大PPP项目使用范围。

2、PPP劣势

（1）运行程序严，项目运作周期长

《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金》〔2014〕113号）将PPP项目开展的具体过程划分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等5个阶段。而推动项目落地，即推动项目进入执行、移交阶段，则需要完成项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证、管理架构构建、项目实施方案编制、实施方案审核以及社会资本方采购等诸多工作，且PPP项目合同涉及到的项目付费、政府补贴机制等核心问题需要反复进行论证、修改、完善，整体的行进周期较长。

（2）宏观政策收紧，项目融资难

公共服务领域项目往往投资体量大，按照目前铁路、公路、城市轨道交通领域资本金比例要求，项目的落地需要政府方和社会资本方提供大量的自有资金，从而给政府和战略投资人带来了较大压力，造成大量PPP项目因资本金缺乏难以落地。其次，在目前国家经济“去杠杆”，信贷政策收紧，以及PPP市场趋紧、严防地方政府隐性债务及政府支出管控加剧的背景下，社会资本进行市场化融资也受到了一定限制，进一步造成了PPP项目融资难的困境。

（3）社会化融资主体、项目融资成本高

PPP项目的市场化融资主体是新组建的项目公司，项目公司本身没有相关的财务记录可控查询和具体的财产可供执行，其进行市场化融资的基础来源于项目产生的未来收益，但PPP项目的运行的长周期较长，增加了项目还款资金来源的不确定性，造成项目市场化融资成本较高。

（三）PPP与专项债结合优势

基于专项债融资快速、低成本和PPP具备运营效率高、模式应用灵活性强等特点，可在相关政策、规定的基础上，进行制度设计，加强两种模式的衔接，结合运用，从而充分发挥两者的优势与特点，共同推动基础基础设施建设和公共服务提供高质量发展。

1、“专项债+PPP”有助于破解项目融资、运营两大难题

专项债本质是一种筹资方式，以政府为主体，进行专项债发行能有效降低项目融资成本，随着相关专项债配套融资政策的进一步完善，可进一步缓解项目资金压力，解决项目建设、运营资金需求；PPP本质是一种项目运作方式，强调政社合作，利用PPP模式的市场化理念，能够使得项目真正引入市场化主体，提升项目建设、运营管理效率和服务水平，合理分担项目风险。结合两种模式所具有的优势，以专项债解决PPP项目融资难问题，以PPP方式破解专项债项目运营经验缺乏的困境，从而破解基础设施项目建设和运营服务提供两大难题。

2、“专项债+PPP”有助于促进PPP回归本源

此前，由于PPP模式的泛化、异化，多地政府将PPP当作继政府融资平台之后的又一大融资手段，使得PPP承担了大量无运营内容的、纯政府付费的项目。而在专项债同PPP模式结合使用的背景下，可充分发挥两种模式的特点，将项目进行合理切分，针对与土地收益相挂钩的部分使用专项债资金，具备运营性的部分使用PPP模式，可促进PPP项目回归本源。

3、更加促进经济高质量发展

专项债立足解决政府合法融资问题，以推进项目建设为中心，PPP模式强调提质增效、收益共享、风险共担，以项目运营为重点，注重项目经营，在政府倡导利用多元化、市场化投资方式稳投资、补短板的大背景，将专项债同PPP两种模式结合运用，可充分发挥两种模式本身具有的优势，加快助推经济高质量发展。

四、专项债与PPP结合

（一）专项债与PPP结合可行性

1、高层助力推动， PPP与专项债结合有导向

2019年10月，财政部副部长邹加怡在“2019年第五届中国PPP 发展（融资）论坛”上提出“将探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应”，该讲话为PPP与专项债发展的争论提供了答案，为未来进一步构建PPP与政府专项债相结合、相补充的基础设施领域投融资体系提供了发展指引。此外，2019年11月，山东省财政厅、山东省发改委、央行济南分行、山东银保监局、山东地方金融监督管理局等五部门联合下发《关于做好政府专项债发行及项目配套融资工作的实施意见》（鲁财债〔2019〕50号）提出“用好专项债券作为重大项目资本金政策，探索试行“PPP+专项债券”融资模式”，该文件的提出也进一步表明地方有需求、有动力推动PPP与专项债的融合发展。

2、专项债期限不受限，与PPP发展资金需求特点更匹配

2018年《财政部关于做好2018年地方政府债券发行的工作意见》（财库〔2018〕61号）提出“公开发行的普通专项债增加15年、20年期限”，2019年《财政部关于做好地方政府债券发行工作的通知》（财库〔2019〕23号）提出“财政部将不在限制地方债券期限比例结构，对于专项债券，地方财政部门应当根据项目实际情况，综合考虑项目期限、投资者需求、债务年度分布等因素，科学确定发行期限，逐步提高长期债券发行占比，更好匹配项目资金需求和期限。”，相关文件的出台将使得政府专项债进一步契合PPP项目对于资金长期、稳定需求的特点，将为PPP项目提供更加稳定、长期的资金来源。

3、专项债可用作重大项目资本金，与PPP结合有通道

2019年《通知》提出“对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金”，该规定为专项债与PPP模式的结合打开了通道，有助于进一步破解PPP项目落地资本金需求难的问题。2019年的国务院常务会议提出将专项债用作资本金的领域扩展到铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等十大领域。专项债可用于资本金领域的进一步拓宽为专项债与PPP的广泛结合运用奠定了政策基础。

（二）PPP与专项债可结合方向

1、项目分割、按需使用

在不影响项目完整性的情况下，将项目进行拆分，针对其中经营性弱或与大量土地收入相挂钩的的部分利用专项债资金解决，针对运营性质较强的部分采用PPP模式，从而达到项目专项债和PPP模式的差异化应用和有机结合，充分体现两种模式的特点和优势。

2、先专项债建设、后PPP运营

地方政府通过专项债募集到项目的资金后，可先行进行项目的建设工作，后可根据项目的经营性需要要采取市场化竞争性方式引入社会资本方进行项目运营，以此减少社会资本方的投资体量，降低投资压力，增强对社会资本方的吸引力，又可充分发挥其项目运营优势。

3、专项债资金做PPP项目资本金

在PPP项目中，政府方通常要在项目公司中注入一定比例的资本金以保障政府方监督权的有效实现。2019年《通知》提出专项债资金可用作满足相关条件要求的项目的资本金，该规定进一步为政府该部分的投资所需的资金提供了来源。因此，可在实现政府方不对项目公司控股的情况下，充分发挥专项债资金低成本的优势，增加政府方资本金投入比例，并利用后期的股东分红来偿还专项债本息，从而进一步降低社会资本方资本金的投资压力。

4、专项债资金做PPP项目债务性资金

政府可将专项债募集来的资金作为PPP项目中的政府投资，即将专项债资金作为项目的债务性资金，利用项目产生的收益保障专项债本息的偿还，从而降低项目融资成本、提升项目对社会资本吸引力。

五、结语

据相关统计，我国目前人均基础设施存量水平目前相当于发达国家的20~30%，民生、区域发展方面还有大量的基础设施投资需求。其次，伴随着我国城镇化的进程进一步拓展，城市基础设施建设及公共服务提供也逐渐由提供迈向高质量发展阶段。在此背景下，城镇化新增城市居民对于基础设施和公共服务新增的迫切需求以及城市迈向高质量发展阶段下原城市基础设施面临的更新改造需求则将进一步扩展基建领域投融资市场。同时，伴随着国家对基础设施建设行业投资政策引导力度的进一步加大，专项债及PPP模式将得到更加广泛的应用。相关市场参与者在未来可进一步根据项目特点、地方资源禀赋、社会资本专业能力等因素结合两种投融资模式的优势，灵活选择，合理运用，采取单独或结合的方式推进基础设施建设和公共服务提供，加快稳投资、促改革、惠民生，促进经济高质量发展。

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