专题研究 | 当前地方基础设施项目的融资方式选择_建设

发表自话题：债权资金的优劣势

基础设施建设是我国经济社会发展的基础和城镇化的必备条件，基建投资更是近年来保证我国GDP平稳较快增长的有力支撑。多年来，我国基建投资的资金来源主要有财政拨款、自筹资金、国内贷款、外资、债券和其他资金渠道。从城市市政公用设施建设固定资产投资口径来看，自筹资金、财政拨款和国内贷款占比较高。自筹资金主要来自政府专项债、其他地方政府性基金支出、政府融资平台的发债融资和非标融资。在控制地方政府隐性债务风险的政策要求下，自筹资金占比从2013年29%的高点降至2016年的23%。2018年上半年，金融严监管导致非标融资规模大幅萎缩，地方融资平台的非标融资受阻，导致2018年上半年自筹资金不足，基建投资增速在资金短缺的困局下持续走低。为缓解基建投资资金不足的问题，2018年下半年专项债发行明显提速，2018年10月31日国务院也出台《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，提出防止基建投资大起大落。在专项债资金和国务院政策支持下，基建投资增速在四季度止跌企稳。

2019年3月5日，第十三届全国人民代表大会第二次会议在北京人民大会堂开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。报告提到合理扩大有效投资。紧扣国家发展战略，加快实施一批重点项目。完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元，再开工一批重大水利工程，加快川藏铁路规划建设，加大城际交通、物流、市政、灾害防治、民用和通用航空等基础设施投资力度，加强新一代信息基础设施建设。今年中央预算内投资安排5776亿元，比去年增加400亿元。创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作。政府要带头讲诚信守契约，决不能“新官不理旧账”，对拖欠企业的款项年底前要清偿一半以上，决不允许增加新的拖欠。

从政府工作报告来看，2019年基础设施补短板的力度并未减弱。然而基础设施建设的融资难度却空前增加。一方面，随着2018年减税降费政策的落实，全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。2019年减税降费力度只增不减，势必给各级财政带来巨大压力。另一方面，为有效控制地方政府债务风险，尤其是隐性债务风险，2016年来多部门加强监管，地方政府融资渠道明显收紧。2018年2月8日国家发展改革委、财政部联合发布《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号文)，2018年3月31日财政部印发了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），监管文件的频繁发布，体现了监管机构对地方政府违法违规举债的高度重视，也使得地方政府与融资平台、金融机构之间多年来心照不宣的“借道融资”模式开始瓦解。在金融监管环境不发生大改变的情况下，非标融资在2019年仍可能继续下降。

在此种情况下，要保证基础设施建设不停滞，补短板工作不滑坡，各地就必须熟悉各种融资渠道，在监管允许的范畴内，想方设法为地方基建项目筹集资金，一方面保证在建项目高质量完工，另一方面保证新建项目按时开工，切实提高人民群众的生活水平。

二、地方政府基础设施项目的融资方式

随着我国金融市场的发展和地方财政投融资体系的改革，我国地方基础设施项目的融资方式与时俱进，不断丰富，为地方政府的融资选择提供了诸多途径。2019年政府工作报告中主要提及政府和社会资本合作的PPP模式、地方政府专项债券融资方式以及地方融资平台带来的其他资金周转方式。

（一）股权型融资方式

政府和社会资本合作的PPP模式带有股权性质。在PPP模式中，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。政府和社会资本合作的PPT模式自2014年启动后一度备受追捧，截至2019年1月末，全国PPP综合信息平台项目管理库8,735个项目均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。截至2019年1月末，管理库累计落地项目数4,814个、投资额7.3万亿元，落地率55.1%。

2018年3月，金融监管力度升级，众多违法违规PPP项目浮出水面，地方PPP模式超出政府自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题层出不穷。各地开始对PPP项目库进行清理排查，PPP概念迅速降温，一路高歌猛进的PPP模式自此按下减速键。今年的政府工作报告，再度提及“吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作”。3月8日，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（下称“实施意见”），明确规范推进政府和社会资本合作（PPP）项目实施，鼓励民资和外资参与，优先支持基础设施补短板及健康、养老、文化、体育、旅游等公益性领域。文件的发布，标志着PPP模式在停滞整顿1年之后，进入规范化常态化的调整发展阶段。

合法合规运用PPP模式，首先在于始终明确社会资本在PPP项目设计、建设、运营和维护过程中需要承担的责任。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）指出，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

合法合规运用PPP模式，重点在于有效防控地方政府隐性债务风险。本次印发的实施意见，再次强调各级财政部门要进一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进PPP规范发展。地方政府需始终坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。

合法合规运用PPP模式，需要对PPP模式的不同类型有深入的了解。PPP模式按照项目回报机制，可分为有明确依据的政府付费类项目、使用者付费类项目和可行性缺口补贴类项目。不同类型的PPP模式，风险要素不尽相同（详见表1）。基于切实防控地方政府隐性债务风险的出发点，本次实施意见对新上政府付费项目提出了更加审慎的要求，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；使用者付费比例低于10%的项目，不予入库。地方政府在使用PPP模式之前，需明确项目所属的PPP类型，降低项目的合规风险。

总而言之，PPP模式是财政减负的帮手，不能使其成为政府隐性债务风险的帮凶；PPP项目是提高民生工程质量的盛宴，不能使其成为施工企业攫取短期利润的快餐。只有这样，PPP模式才能不忘初心，在稳增长、促改革、惠民生方面持续发挥积极作用。

（二）债权型融资方式

与工商企业项目的债权融资方式相似，地方政府基础设施项目的债权型融资方式也可分为直接融资与间接融资。直接融资由地方政府通过发行地方政府债券实现。其中，针对特定基建项目的债权融资，通过发行地方政府专项债券实现。基建项目的间接融资途径不仅包括从商业银行获得商业贷款，也包括从国开行、农发行等政策性银行获得政策性贷款。考虑到当前法律明确地方政府只能通过发行债券方式进行融资，银行贷款更多是通过地方融资平台来进行的。

银行贷款的融资模式为各地所熟知，地方政府一般债券发行管理暂行办法出台时间较早，以一般公共预算收入还本付息，操作流程较为简单。本次政府工作报告中未专门提及银行贷款和一般债券融资，本文对此两种债权型融资方式也不再做过多介绍，而将重心放于专门解决产生一定收益的基础设施项目资金问题的地方政府专项债券。

政府工作报告中提及今年将有效发挥地方政府债券作用。今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。合理扩大专项债券使用范围。继续发行一定数量的地方政府置换债券，减轻地方利息负担。鼓励采取市场化方式， 妥善解决融资平台到期债务问题，不能搞“半拉子”工程。2019年1月，财政部要求指导和督促地方将专项债券资金重点用于急需资金支持的方面，优先用于解决在建项目、政府项目拖欠工程款问题等。

2018年4月3日，财政部下发财预[2018]28 号文，《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（下称《管理办法》），成为继土地储备专项债、收费公路专项债和项目收益专项债之后第四类专项债券管理办法，对探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度具有深远意义和积极作用。2018年10月，住建部在北京主持召开部分省市座谈会，研究2019年棚改政策。会上提出棚改融资以发行棚改专项债为主，政府购买棚改服务模式取消，但鼓励国家开发银行、中国农业发展银行对收益能平衡的棚改项目继续贷款。2019年，地方政府专项债券发行规模更大，作用更重要，是监管鼓励，政策支持的融资方式，值得引起地方政府的广泛重视。

2018年，各省市发行地方政府专项债券18,067.63亿元，发行只数485只。从发行地域上来看，江苏、山东、广东、浙江等地的发行规模最大，四川、广东、天津、河北的发行数量最多。

从项目类型来看，2018年发行的土储专项债最多，其次是用来偿还或置换政府债券，用于多种项目的公益性资本支出的发行规模排在第三，棚户区改造专项债券的发行规模排在第四。2018年地方政府专项债券还涉及交通运输、教育、水务、医疗、生态环保等诸多领域，但发行规模和发行数量较少。

表2和表3从发行数量和发行规模两个维度分类汇总了2018年各地区专项债券的发行情况。

（三）其他资金周转方式

此外，地方政府还可运用其他资金周转方式，如通过与委托代建方签订委托代建协议，或与其他社会组织签订政府购买服务合同或政府采购协议，由委托方先行建设工程或提供服务，政府则依据合同约定在某些时点或工程（服务）结束后一次性结清账款的方式，进行资金周转并实现短期融资的需求。

长期以来，委托代建模式的主要代建方为地方城投公司，城投公司在委托代建项目中往往扮演融资方、管理者和建设主体三个角色，这就需要委托代建方（多为地方城投公司）具有较强的融资能力。2017年之前，以城投公司为代表的代建方多以委托代建协议和政府隐性担保，在金融市场上进行城投债券融资和非标融资。2017年，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等一系列针对地方政府隐性债务问题的监管文件下发，此模式作为地方政府隐性债务的主要来源饱受诟病，城投等地方融资平台的融资难度增大。2018年以来财金194号文和财金23号文的先后推出，致使债券发行、委托贷款、信托贷款、理财资金、基金和私募债都明显收紧，地方融资平台的再融资难度空前加大。然而，融资平台的合理融资需求需要得到正视。2018年7月，国务院常务会以及中共中央政治局会议明确，要保障融资平台公司合理融资需求，加大基础设施补短板的力度。11月国务院办公厅发布的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》也提到，金融机构要在采取必要风险缓释措施的基础上，按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险。

2019年政府工作报告中明确，鼓励采取市场化方式， 妥善解决融资平台到期债务问题，不能搞“半拉子”工程。近日，上交所对地方融资平台发行公司债的审核条件有所放松，对于到期债务六个月内的债务，以借新还旧为目的发行公司债，放开政府收入占比50%的上限限制，但不允许配套补流。对地方融资平台融资的边际放松，预计将使其再融资压力得到有效缓解。那么在合法合规，不增加地方政府隐性债务规模的前提下，地方政府仍可采用形成应付账款的形式实现资金周转与短期融资。

不过要注意的是，2018年6月财政部发布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，该文件在《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号)、《政府购买服务管理办法（暂行)）（财综〔2014〕96号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称87号文）的基础上，结合目前地方政府开展政府购买服务的实际情况，对原办法进行了针对性的修订。根据征求意见稿，购买主体组织实施政府购买服务，应当先有预算、后购买服务，不得将实施政府购买服务作为申请增加本单位预算支出的依据。征求意见稿首次明确了政府购买服务的履约期限，政府购买服务应当与年度预算和中期财政规划相衔接，合同履行期限或项目实施期限一般为1年；对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，合同履行期限或项目实施期限可适当延长，最长为3年。此外，征求意见稿明确了禁止购买的内容，包括不属于政府职责范围的服务事项；应当由政府直接履职的行政管理性事项，包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项；《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例规定的货物和工程；服务与工程打包的项目；融资行为等。而且与2017年财政部下发的87号文相比，此次征求意见稿并未将棚改和异地扶贫搬迁纳入例外领域。上文已经提到，2019年政府购买棚改服务模式将取消。

因此，2019年地方政府在与城投公司进行业务合作时，要特别重视权责明晰，在业务、账务方面理清边界，根据业务内容确认合同的合法合规性和有效性，提前规避政策风险、减少整改风险。

三、不同融资方式的优劣势分析（一）PPP模式有助提升项目质量和效率，但投融资机制尚不健全

1．PPP模式的优势

PPP项目入库需经过严格的物有所值评价、财政承受能力论证程序，此外引入社会资本方可有效提升PPP项目的运营管理能力，因此地方政府基础设施项目采用PPP模式具有诸多优势。

首先，PPP模式可以实现更高的经济效率，实现物有所值。一方面，PPP模式依靠政府与社会资本方利益共享、风险共担的关系，可以充分利用政府与社会资本方的相对优势，有效降低基础设施项目的行政成本、合规成本和运营成本。另一方面，由于项目质量与收益挂钩，社会资本更可能充分利用其经验和技术，在特定的绩效考核机制下提高项目的质量和效率。

其次，PPP模式有助于缓解地方政府的财政压力。前文提到，债务监管的升级以及减税降费的实施，使地方政府面临着较大的财政压力。PPP模式通过引入社会资本，可有效缓解财政资金短缺的问题。

第三，PPP模式有助于提升政府公信力，为地方经济发展营造更好的营商环境。营商环境和政治风险往往是工商企业是否入驻某一地区的重要考量因素。一个甚至多个成功的PPP项目，可体现当地政府与社会资本同舟共济的政商关系，可彰显地方政府一诺千金的公信力，可成为地方政府招商引资的名片。而PPP项目本身带来的城市功能完善，生活质量提升也将提升区域竞争力与吸引力。

第四，PPP模式有助于地方政府实现长远规划。在PPP模式下，项目的设计、建设和运营通常都由同一个团队执行，而项目的收益涉及整个生命周期。因此项目参与方更可能摒弃短期导向，充分整合资源，实现良好协同，完成长远规划。

2．PPP模式的劣势

然而，目前我国PPP模式的投融资机制尚不健全，PPP项目仍然存在权责不清，法规不明，政府和社会资本履约能力不足，资金期限错配等诸多问题。

首先，PPP项目期限长，政府履约能力难以保障。近年来，我国政府多次强调契约精神，今年政府工作报告再次提到政府要带头讲诚信守契约，决不能“新官不理旧账”。对于长达10年的PPP项目，地方政府是否能够始终如一的信守契约，是诸多社会资本普遍的担忧。

其次，PPP项目可能增加社会资本的资金周转难度。目前我国PPP模式的退出渠道尚不健全，社会资本如何在PPP模式过程中实现合理再融资，仍需多方研究。例如PPP资产证券化，虽然监管机构一再放宽PPP资产证券化的发行条件，但PPP资产证券化的发行量并不多，PPP模式的参与方较为谨慎。

第三，PPP模式本身生命周期长，涉及多方风险利益的划分，而且需通过物有所值评价和财政承受能力论证程序，立项与启动所需时间较长，不适用于亟待开工建设的民生项目和大部分在建工程。

第四，PPP模式一旦启动，缺乏一定的灵活性。由于PPP模式牵涉各方权益，融资环境变化、生产经营变化以及外部环境的变化都需各方协调，通力合作。

综上所述，PPP模式尽量运用于重大但不紧急的基建项目。通过充分的论证，与地区长期发展规划相结合，政府与社会资本通力合作，填补地区基建短板，建造功在当代，利在千秋的基础设施，才是PPP模式的精髓。而对于紧急的民生工程，则建议采用其他融资方式。

（二）专项债券资金到位快，但受到政策导向与地方财力的制约

自2015年4月财政部公布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）以来，地方政府专项债券的定义、资金用途、偿债来源、承销发行、信用评级、信息披露等方面逐步明确和规范。4年来，土地储备专项债、收费公路专项债、项目收益专项债和棚户区改造专项债管理办法相继发布，充分体现了国家按照“疏堵结合”的原则，通过不断完善地方政府举债融资机制，控制和化解地方政府性债务风险的思路。

1.专项债券的优势

专项债券的发行主体为省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府），设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府（以下简称市县级政府）确需发行专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。因此，地方政府专项债券与传统的由企业发行的项目收益债有本质的区别。省级政府统筹发行的属性也为专项债券融资带来的诸多优势。

首先，专项债券资金到位相对较快。由于专项债券发行和偿还主体均为地方政府，以省级政府代为发行，承销、评级等工作可由省级政府统筹安排，发行效率较高。此外，单只专项债券可对应多个项目集合发行，因此往往一次发行可为多个项目筹集资金，进一步提高了融资效率。

第二，专项债券的融资成本较低。由于专项债券由省级政府代为发行，而且单只专项债券以单项政府性基金或专项收入为偿债来源，2018年更是特别提出项目融资与自求平衡的要求，专项债券本息偿付能力较高。因此，专项债券在债券市场是广受投资人认可，发行认购倍数普遍较高，发行利率较低，与银行贷款等其他融资方式相比能够有效降低项目融资成本。

2.专项债券的劣势

当然，由于专项债券的财政政策属性强，专项债券融资也会受到诸多因素的制约。

首先，专项债券融资将增加地方政府总体偿债压力。虽然强调融资与收益自求平衡的属性，但专项债券归根结底是一种杠杆融资，必须要付出利息成本，增加了地方政府总体偿债压力。此外，无论是一般债务还是专项债务，其本金可以通过发行新债券偿还，但是利息部分不行，因此对于财政实力较弱、而债务相对限额又较高的地区，面临较大利息偿付压力。（详细内容见中证鹏元《地方政府债务概况及融资限额分析》专题研究）

其次，专项债券融资受到地方政府隐性债务的制约。我国目前地方隐性债务形成来源主要包括融资平台因承担公益性项目举借的债务、通过不合规操作（如担保、出具承诺函）发生的或有债务、通过假PPP、包装成政府购买等变相举债而产生的债务，其中，地方隐性债务最大一块就是融资平台债务。从目前城投债的情况来看，城投债的余额大概是7.42万亿，根据统计，债券融资占融资平台债务的比重大概为25%。如此估算，融资平台债务余额大概在30万亿左右。如果将这些隐性债务纳入我国债务率计算，将会极大提高我国地方政府债务率水平。（详细内容见中证鹏元《2018年地方政府债务风险分析》）隐性债务问题带来的项目法律风险，将直接限制众多在建项目使用专项债券进行融资的可能。

第三，专项债券融资受到政策导向的影响，缺乏稳定性。专项债券的发行规模、募投项目种类均受到政策引导。在经济下行时期，财政政策边际宽松，专项债券发行规模提高，种类丰富。但是当经济过热时，财政政策边际收紧，专项债券的发行规模和种类都可能缩小，从而对持续融资造成影响。

根据政府工作报告，今年专项债券发行的规模和范围都将扩大，综合上诉专项债券的优劣势，我们建议仍有有债务空间的省市，充分利用专项债券额度，重点用于急需资金支持的项目，优先用于解决在建项目、政府项目拖欠工程款问题等。

（三）委托代建轻车熟路，但法律与合规风险较高

委托代建所形成的“借道融资”是地方政府和融资平台最为熟悉的方式，也是市场各方研究最深、争议最多的资金周转方式。本文不再单独分析委托代建模式的优劣势。而是就目前的政策导向，探讨继续使用委托代建模式需要注意的问题。

根据上文所述，2018年6月发布的《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》对政府购买服务进行了更加严格的约束。在此约束下，涉及工程建设的基础设施项目（包括棚改和异地扶贫搬迁）难以再划分为政府购买服务。因此，地方政府在考虑使用委托代建模式时，需按照工程建设相关法规要求安排项目实施，避免基础设施项目出现法律风险和整改风险。根据中证鹏元《194号文后，城投公司该如何承接政府性业务》专题研究报告，“委托代建”是一种笼统的说法，实际上它可能是比较标准的BT模式，也可能是非典型意义上的BT模式，还可能是项目代建制。根据专题研究分析，地方基础设施项目的建设，最好避免BT模式，除非在业务程序、合同关系等方面不存在任何明显瑕疵或风险隐患。报告认为，地方政府可多考虑使用BOT、BOOT、ROT（改扩建-运营-移交）、狭义PPP以及ABO（授权-建设-运营）等模式与城投公司合作建设基础设施项目。总而言之，在使用委托代建模式时，务必要避免政府在合作项目中承担无限连带责任，而只承担合同约定的有限责任。同事还要有效控制政府支出责任，并将相应的支出责任（从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套收入等）纳入预算。

四、基础设施项目与融资方式的匹配

综上所述，不同的融资方式各有优势。地方基础设施项目可根据自身特点，选择合适的融资途径，规避项目的法律风险与整改风险。在选择融资方式的同时，也可酌情考虑未来融资方式可能发生的转变。同时，在新项目尚未启动时，可为项目设计多种融资方案，从而保证项目资金尽快到位，而不必死守一种融资途径，导致项目资金无法落实。

本文认为，基础设施项目在选择融资方式时，应当同时考虑三方面因素，第一是工程进度，即项目是新建项目还是在建项目。第二是工程紧迫性，即项目是否需要尽快完工投入使用。第三是项目回报机制，即项目本身产生收益的能力。三方面因素相互影响，对基础设施项目的融资方式选择形成制约。

表4对基础设施项目的融资方式选择进行了罗列，对于不同性质的项目，表格中前置的方式可以优先考虑，此处不再一一赘述。本文认为基础设施项目选择融资方式的几点原则如下：第一，工程紧迫的项目慎用PPP模式和委托代建模式，以避免过长的权责协调期和法律尽调期。但若项目收益可覆盖投资，则均可考虑；第二，在建（非PPP模式）项目慎用PPP模式，以避免过高的转换成本和过长的协调期；第三，非紧迫项目可优先选择PPP模式以提高项目建设运营质量，并尽量避免采用委托代建模式，从而避免在较长的建设时期内发生法律风险。第四，非紧迫项目尽量避免使用银行贷款的融资方式，如若项目融资确需银行贷款，则尽量缩短贷款期限，降低融资成本。

从实践来看，工程紧迫且周期短的项目往往能够获得政策性融资支持，如政策性银行贷款以及专项债券的支持。而污染防治项目则可能争取到绿色债券的支持，在委托代建模式中提高代建方的融资效率，降低融资成本。

此外，无论采取上述何种融资方式，基础设施建设想要顺利推进，项目本身的资质一定要过硬。根据我们2018年的实践与2019年初的调研，各地区公益性项目，尤其是一些棚改项目，存在规划不科学、潜在收益未充分挖掘、贷款期限过长等问题。这些问题一方面使地方政府损失大量项目收益，另一方面使地方政府负担了过高的利息成本。在基础设施建设案例中，地铁上盖物业，污水处理厂下沉等建设方式，有效利用了宝贵的土地资源，为其他基础设施项目提供了思路。有效提高公益性项目规划的科学性，创新项目投资回报机制，即可增强人民群众的获得感，又能进一步减轻地方政府负担。

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